【摘要】美麗中國建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的總領(lǐng)性任務(wù)。當前全地域建設(shè)美麗中國已取得初步成效，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向綠色發(fā)展高地穩(wěn)步邁進，相對欠發(fā)達地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型邁出堅實步伐。同時，全地域美麗中國建設(shè)仍面臨各區(qū)域綠色低碳轉(zhuǎn)型進程不一、區(qū)域差異大、清潔能源供需地理偏離、稀缺生產(chǎn)要素配置低效等諸多挑戰(zhàn)。對此，可建立區(qū)域間減碳幫扶機制，促進區(qū)域梯次有序碳達峰；實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，完善評價機制；建設(shè)新型能源體系，促進綠電消納；促進生產(chǎn)要素向綠色生產(chǎn)力集聚，打造綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的增長極和動力源。

【關(guān)鍵詞】美麗中國 全地域建設(shè)  綠色低碳轉(zhuǎn)型 生態(tài)文明

【中圖分類號】X321 【文獻標識碼】A

2023年12月27日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》強調(diào)：“因地制宜、梯次推進美麗中國建設(shè)全域覆蓋，展現(xiàn)大美西部壯美風貌、亮麗東北遼闊風光、美麗中部錦繡山河、和諧東部秀美風韻，塑造各具特色、多姿多彩的美麗中國建設(shè)板塊。”全地域建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略部署，不僅標志著國家生態(tài)文明建設(shè)的全面升級，也對經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提出了新的要求。2024年7月18日發(fā)布的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》進一步強調(diào)了美麗中國建設(shè)在戰(zhàn)略層面的重要性，提出要實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度，推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。2024年7月31日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》提出了堅持協(xié)同轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)，并強調(diào)，在充分考慮不同地區(qū)、不同行業(yè)發(fā)展實際的基礎(chǔ)上，堅持統(tǒng)籌推進與重點突破相結(jié)合，實行科學規(guī)劃和先行先試，從而加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。這一協(xié)同轉(zhuǎn)型任務(wù)的提出無疑為因地制宜、梯次推進美麗中國建設(shè)的全域覆蓋提供了有效的支撐和保障。

全地域美麗中國建設(shè)取得的成就

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向綠色發(fā)展高地邁進。秉承先行先試的原則，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)積極推動生態(tài)文明建設(shè)，不斷朝著綠色發(fā)展高地邁進，成為全國綠色發(fā)展的引領(lǐng)者。其中，京津冀地區(qū)通過積極推進污染協(xié)同治理，不斷完善生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護機制，為區(qū)域綠色發(fā)展提供了有力保障。長江經(jīng)濟帶則秉持“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的原則，積極探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路徑，推動生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的和諧共生?；浉郯拇鬄硡^(qū)和長三角地區(qū)也致力于打造世界級的綠色低碳產(chǎn)業(yè)集群，成為綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的增長極和動力源。

超越環(huán)境庫茲涅茨曲線，欠發(fā)達地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型邁出堅實步伐。為防止貧困地區(qū)繼續(xù)沿襲“先污染，后治理”的老路，近年來，我國在脫貧攻堅的實踐中探索出了一條超越環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC）理論的綠色轉(zhuǎn)型路徑，助力貧困地區(qū)從“貧困—污染”的陷阱中突圍，并引導其走上了綠色脫貧之路。自2012年起，我國的脫貧攻堅行動堅持以綠色發(fā)展為底線目標，通過生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)補償、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同。例如，退耕還林還草、水土保持、三北防護林建設(shè)等生態(tài)工程有效改善了貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；同時，生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓寬了當?shù)?ldquo;綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化路徑，為貧困地區(qū)帶來了可持續(xù)的經(jīng)濟來源。這些措施使得我國貧困地區(qū)成功超越了環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC）假說所描述的環(huán)境污染與經(jīng)濟發(fā)展之間的倒U型關(guān)系，形成了一條經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護良性互動的綠色發(fā)展道路。

全地域美麗中國建設(shè)面臨的問題與挑戰(zhàn)

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段，生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，生態(tài)環(huán)境保護結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型內(nèi)生動力不足，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)還不牢固，部分區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)任務(wù)依然艱巨。

“雙碳”目標對全地域綠色低碳轉(zhuǎn)型提出新要求。為積極應對全球氣候變化，黨中央做出力爭于2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策。然而，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、生產(chǎn)技術(shù)水平等方面存在顯著差異，各地碳達峰時點難以完全同步。在此背景下，《2030年前碳達峰行動方案》做出了各地區(qū)梯次有序碳達峰的制度安排，要求有條件的地區(qū)率先達峰。雖然梯次有序碳達峰充分考慮了區(qū)域資源分布和產(chǎn)業(yè)分工的客觀現(xiàn)實，但同時對我國全域綠色低碳轉(zhuǎn)型目標的實現(xiàn)構(gòu)成了潛在威脅，如區(qū)域間存在碳轉(zhuǎn)移和減排責任不平等問題。在梯次有序碳達峰的制度安排下，發(fā)達省份為掌握碳達峰主動權(quán)，可能采取策略性措施，將碳排放轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達省份，導致區(qū)域間碳減排責任不平等。而欠發(fā)達省份出于經(jīng)濟發(fā)展的需要，競相承接高碳產(chǎn)業(yè)，短期內(nèi)可能促進了經(jīng)濟增長，但長期卻加重了自身碳減排壓力。

各地區(qū)自然規(guī)律和區(qū)域差異大，建設(shè)美麗中國的主要難題各異。在我國廣袤的國土空間范圍內(nèi)，受歷史背景、資源稟賦以及經(jīng)濟發(fā)展水平等多種因素的影響，東部與西部、南方與北方、沿海與內(nèi)陸等不同區(qū)域在美麗中國建設(shè)進程中面臨的主要難題呈現(xiàn)出顯著區(qū)域差異。例如，作為國家經(jīng)濟的引擎，東部發(fā)達省份已步入碳排放總量增長的平臺期，其首要任務(wù)是在保持經(jīng)濟增長的同時實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本改善，以解決經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的矛盾。相比之下，西部地區(qū)，尤其是那些占我國國土面積近半的集中連片特困地區(qū)，碳排放總量仍處于較快增長通道，同時生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，其主要難題在于如何在保護和修復生態(tài)環(huán)境的同時探索適宜的經(jīng)濟發(fā)展模式，實現(xiàn)碳匯增加與經(jīng)濟發(fā)展的平衡。作為我國的工業(yè)重鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，東北和華北地區(qū)正面臨資源枯竭與環(huán)境污染的雙重壓力，如何在保障能源供應和糧食安全的前提下，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型，成為亟待破解的難題。

清潔能源供給與需求的地理分離給能源轉(zhuǎn)型帶來挑戰(zhàn)。能源轉(zhuǎn)型旨在構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系，這既是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是建設(shè)美麗中國的重要途徑。然而，我國清潔能源供給與需求的空間錯配給能源轉(zhuǎn)型帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。具體而言，我國清潔能源資源分布呈現(xiàn)出“西多東少、北多南少”的顯著特征。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，約80%的風能、90%的太陽能資源集中于西部和北部地區(qū)，80%的水能資源分布在西南地區(qū)；與之相對的是，超過70%的能源消費卻集中在經(jīng)濟發(fā)展更為活躍的中部和東部地區(qū)。這種地理分布上的供需失衡，導致清潔能源就地消納能力不足，從而對能源轉(zhuǎn)型構(gòu)成挑戰(zhàn)。

稀缺生產(chǎn)要素保障優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展綠色生產(chǎn)力的能力仍需增強。在區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，稀缺生產(chǎn)要素的低效配置成為制約地區(qū)綠色生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵障礙。優(yōu)勢低碳地區(qū)本應成為綠色生產(chǎn)力發(fā)展的前沿陣地，但資金、技術(shù)、人才以及土地等生產(chǎn)要素的稀缺性，限制了其生產(chǎn)潛力的充分發(fā)揮。具體而言，我國東部發(fā)達地區(qū)雖是綠色生產(chǎn)力發(fā)展的主要陣地，卻因建設(shè)用地指標緊張而面臨發(fā)展瓶頸。與之相比，中西部地區(qū)建設(shè)用地指標相對充足，但因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)配套不足，難以有效利用當?shù)刭Y源推動綠色產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級?；诖耍瑑?yōu)化土地資源配置成為關(guān)鍵。

全地域美麗中國建設(shè)的對策建議

建立區(qū)域間減碳幫扶機制，促進區(qū)域梯次有序碳達峰。針對“雙碳”目標對全地域綠色低碳轉(zhuǎn)型提出的新要求，構(gòu)建區(qū)域間減碳幫扶機制成為推動美麗中國建設(shè)的關(guān)鍵策略。鑒于我國發(fā)達地區(qū)通過省際貿(mào)易向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移大量碳排放的客觀事實，借鑒脫貧攻堅中先富幫后富的經(jīng)驗，構(gòu)建區(qū)域間碳達峰幫扶機制，以區(qū)域間碳排放轉(zhuǎn)移關(guān)系或能源輸入輸出關(guān)系為紐帶，設(shè)定具體幫扶目標。首先，強化中央督導，確保各省份制定明確的碳達峰行動方案，強化全國一盤棋的意識。同時，制定差異化的碳達峰目標，明確發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的責任和義務(wù)，防止將碳達峰任務(wù)“一刀切”式地層層分解，造成區(qū)域間碳減排力度“冷熱不均”。其次，建立綠色產(chǎn)業(yè)幫扶機制，鼓勵發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移綠色產(chǎn)業(yè)，同時加大對欠發(fā)達地區(qū)清潔能源、生態(tài)旅游等領(lǐng)域的投資，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。再次，建立健全智力支援機制，通過互派干部、培訓交流、加強低碳技術(shù)與管理經(jīng)驗共享等方式，推動形成常態(tài)化、制度化的智力支援工作機制，幫助欠發(fā)達地區(qū)培養(yǎng)一批精通低碳技術(shù)、碳核查、碳交易的高水平人才隊伍。最后，構(gòu)建區(qū)域間碳達峰協(xié)作成效考核評價體系，將協(xié)作幫扶成效納入地方政府績效考核范圍，形成激勵約束機制，推動區(qū)域協(xié)同減排。

實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，完善評價機制。針對各地區(qū)自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平差異大、建設(shè)美麗中國主要難題不同的挑戰(zhàn)，實施分區(qū)域、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，輔以完善的評價機制，成為推動全地域美麗中國建設(shè)的重要組成部分。這一制度在充分尊重自然規(guī)律和區(qū)域差異的基礎(chǔ)之上，利用現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理手段，嚴守我國生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線。首先，為形成全國一盤棋的生態(tài)環(huán)境保護格局，需協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，同時將任務(wù)分解到各區(qū)域，明確地方政府的實施主體責任，構(gòu)建起自上而下、層層落實的生態(tài)環(huán)境保護責任體系。其次，為提高生態(tài)環(huán)境管理工作的有效性，依據(jù)各地區(qū)面臨的關(guān)鍵環(huán)境壓力源和脆弱環(huán)節(jié)，合理制定差異化的生態(tài)環(huán)境保護和治理措施。如中部和東部相對發(fā)達地區(qū)應聚焦城市綠化與工業(yè)污染治理，西部地區(qū)強化荒漠化治理與生態(tài)保護，東北和華北地區(qū)推進能源轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)面源污染治理。此外，為提高生態(tài)環(huán)境管理工作的精準性，聚焦重點區(qū)域、重點流域以及重點行業(yè)的生態(tài)環(huán)境問題，實行精細化管控。針對青藏高原、三江源、長江和黃河流域河流岸線等重點區(qū)域，限制或禁止高強度的經(jīng)濟開發(fā)活動，以保護其獨特的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。同時，通過制定更嚴格的排放標準和環(huán)境準入門檻，推動化工、鋼鐵、建材等傳統(tǒng)“三高”行業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型升級。最后，為保障這一系列措施的有效實施，需要完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價體系，將其納入地方政府績效考核，定期審計評估，動態(tài)調(diào)整策略，確保生態(tài)環(huán)境管理工作的持續(xù)改進和優(yōu)化，進而推動美麗中國建設(shè)目標的實現(xiàn)。

建設(shè)新型能源體系，促進綠電消納。深化能源革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的新型能源體系，對于促進綠電消納，實現(xiàn)全地域美麗中國建設(shè)目標至關(guān)重要。首先，需有序規(guī)劃與部署跨區(qū)域的遠距離能源傳輸網(wǎng)絡(luò)，旨在將西部和北部地區(qū)豐富的清潔能源資源就地轉(zhuǎn)換為電能，并通過特高壓輸電等技術(shù)手段實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的高效輸送與利用。其次，應鼓勵中部、東部地區(qū)積極發(fā)展分布式清潔能源項目，以加速能源系統(tǒng)的綠色轉(zhuǎn)型。具體而言，可借鑒浙江省“百萬家庭屋頂光伏計劃”的成功經(jīng)驗，充分利用本地清潔能源資源，如太陽能、風能等，通過分布式能源系統(tǒng)的建設(shè)，減少對傳統(tǒng)化石能源的依賴，提高清潔能源在終端能源消費中的比重。同步推進儲能技術(shù)的研發(fā)和應用，以有效應對清潔能源發(fā)電的間歇性和不穩(wěn)定性問題，進而增強能源系統(tǒng)的靈活性與可靠性。與此同時，除了物理層面的能源傳輸和能源利用，還需創(chuàng)新能源市場機制。建立健全綠色電力交易市場，為清潔能源的實時消納提供便利。鼓勵和引導企業(yè)通過綠色電力交易、購買綠色電力證書等方式，積極消納清潔能源。此外，不斷加強政府的引導作用，如光伏發(fā)電“領(lǐng)跑者”計劃，引導社會資本積極投入清潔能源產(chǎn)業(yè)，提升清潔能源市場競爭力。最后，積極探索智能電網(wǎng)、氫能等新興技術(shù)，進一步提升能源系統(tǒng)的智能化、高效化和綠色化水平，搶占新型能源系統(tǒng)的發(fā)展制高點。

促進生產(chǎn)要素向綠色生產(chǎn)力集聚，打造綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的增長極和動力源。全地域美麗中國建設(shè)的推進，離不開對稀缺生產(chǎn)要素的有效配置。當前，面對稀缺生產(chǎn)要素保障優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展綠色生產(chǎn)力的能力仍有待增強的挑戰(zhàn)，促進生產(chǎn)要素向綠色生產(chǎn)力集聚，打造綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的增長極和動力源，成為推動美麗中國建設(shè)的緊要任務(wù)。首要舉措是引導資金、人才等關(guān)鍵稀缺要素向綠色產(chǎn)業(yè)集聚。通過制定并實施綠色金融政策，同時設(shè)立綠色發(fā)展基金、發(fā)展綠色債券和綠色信貸等多元化金融產(chǎn)品，為優(yōu)勢低碳地區(qū)發(fā)展綠色生產(chǎn)力提供充足的資金支持。同時，完善人才引進和培養(yǎng)機制，為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅實的人才基礎(chǔ)。實現(xiàn)土地要素的高效配置。當前，我國雖已啟動“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑”試點政策，但交易規(guī)模有限、交易機制尚待完善?？蛇M一步規(guī)范交易流程、拓寬交易范圍，逐步建立起全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許建設(shè)用地指標跨縣跨省交易，促使高碳地區(qū)的用地指標向優(yōu)勢低碳地區(qū)流動。有效提升建設(shè)用地的利用效率，為全地域美麗中國建設(shè)提供強勁動力。

【注：本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重點項目“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長的體制機制研究”（項目編號：23AZD060）階段性成果】

【參考文獻】

①孫金龍：《加快建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國》，《學習時報》，2025年3月21日。

責編/孫垚 美編/楊玲玲

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